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《俄罗斯联邦宪法》第二条规定：人的权利与自由具有至高无上的价值。

贸易联合会认为，法院颁发禁令的行为侵犯了其受宪章保障的表达自由，最后诉至加拿大最高法院。再次，中国宪法权利间接水平效力属于弱间接水平效力类型。

换言之，荷兰最高法院在保护公民基本权利的实践中扮演着准司法审查的角色。第1条（c）规定，基本权利作为可以直接实施的法律，使立法机构、行政机构和司法机构承担义务。该种弱间接水平效力模式，即尊重了立法，也解决了宪法权利无法受到保护的窘境。三种效力模式之间可以互观。第一个阶段是过渡时期宪法，即1993年宪法的实施阶段，第二阶段为现行正式宪法，即1996年宪法的实施阶段，两部宪法均就宪法权利作出了明确规定，[15]并且，正式宪法在一定程度上继受并发展了过渡宪法在宪法权利保障方面的价值脉络。

也不会让宪法权利虚置，成为空空的佩剑。当宪法法院审查普通法院是否按制定法或既定普通法规定保护了私主体宪法权利时，启动的违宪审查程序类似于德国的强间接水平效力模式。现在我们全国各级法院每年受理行政案件仅约12万件（而受理民事案件却达约600万件），法院行政庭简直太闲了，再扩大行政诉讼受案范围一倍或两倍对于法院行政庭也不成为问题，但对于渴望司法救济的行政相对人却绝对是一个福音。

但是，无庸讳言，这个《修正案》现在还很不成熟，还存在不少这样那样的不完善之处。不让法院审查，法院如何确定相应规章合不合法，适不适用？行诉法司法解释要求法院在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件，不让法院审查，法院如何确定相应规章及其他规范性文件合法有效，如何决定是否在裁判文书中引用？ 其二，行诉法规定人民法院审理行政案件，以法规为依据，是不是意味着不管法规是否违宪、违法，均应以之为依据？如果是，怎么保障国家法制的统一？如果不是，那是否意味着行诉法赋予了法院判断法规合宪性和合法性的权力：其认为合宪合法的法规就依据，：其认为不合宪不合法的法规就不依据？ 其三，行诉法规定人民法院认为规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决，这是不是意味着人民法院认为规章与法规不一致的，法规与法规、法规与法律不一致的，就不需要由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决？如果是，那就存在逻辑矛盾：法院认为规章之间不一致，法律不授予其选择适用权，而法院认为规章与法规，法规与法规、法规与法律不一致的，法律反而授予其选择适用权。另外，现在我们修法的目的是要扩大行政诉讼范围，而不存在当年立法时害怕过多行政案件一下子湧入法院，法院承受不了的担心。笔者认为，此中的原因，应该既有体制设计本身的问题，也有体制运作的环境和条件问题。

  五、关于裁判的执行和非诉执行 行政诉讼的执行不同于民事诉讼的执行，因为行政诉讼的被告是执行公权力的国家行政机关，对公民、法人或者其他组织采取的强制执行措施，不能同样对行政机关采取。行诉法正面列举的可诉具体行政行为仅7种，但具体行政行为何止7种，70种也不可能穷尽。

当然，在当下条件下，实行专门行政法院体制会存在诸多困难，且成本较大。（三）公民、法人和其他组织申请非诉执行的主体资格。在《修正案》上全国人大常委会会议审议前，笔者和其他一些学者曾提出我国行政诉讼可实行专门行政法院体制（不同于法国等欧洲国家完全独立于普通法院的行政法院体制），即在最高人民法院之下设置作为专门人民法院的地方行政法院，地方行政法院不按行政区域设置，几个区县设一个初级行政法院。[11]参见现行行诉法第 3条第2款。

现行行诉法采取正面列举和负面排除相结合的方式确定行政诉讼受案范围，这种方式决定了大量的行政争议进入不了行政诉讼渠道，被挡在行政诉讼门外。[12]这一规定对于打破地方当局对行政诉讼的干预，保障人民法院独立行使行政审判权无疑会起到一定的作用。行政机关对国家和社公共利益自然没有自由任意处分的权力，但法律对许多行政事项，往往授予行政机关以裁量处置权。行政机关申请非诉执行，法律必须设定一定条件（如申请人主体资格、被申请人条件、申请的基本事实根据和相关证据材料等），法律不能让法院无条件受理行政机关提起的非诉执行申请。

  四、关于调解与协调 现行行诉法规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。其二，拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

  三、关于规范性文件审查与适用 在国外，对法律以下的规范性文件一般没有明确和严格的等级区分，而在我国，对法律以下的规范性文件是有明确和严格的三六九等的区分的？国务院常务会议或全体会议通过的规范性文件叫行政法规，省和较大的市的人大和人大常委会通过的规范性文件叫地方性法规，国务院部门和省、较大的市的人民政府制定的规范性文件叫规章，较大的市以下的政府或政府部门制定的规范性文件叫具有普遍约束力的决定、命令或规章以外的规范性文件（俗称红头文件）。其三，行政争议由于发生在不平等的双方当事人之间，如法院对双方调解，行政机关有可能利用不公开审理的机会压行政相对人屈服，也可能通过无原则向行政相对人让步，以牺牲国家利益和社会公共利益来换取对方撤诉，避免法院公开开庭时相对人指控其违法或不当行为时陷自己于尴尬境地。

[12]参见《修正案》第16条。关键词:  行诉法;受案范围;管辖;规范性文件;调解;执行与非诉执行   现行《行政诉讼法》（以下简称行诉法）于1989年4月制定，1990年10月开始实施，现运作已逾20年。[9]参见[美]伯纳德?施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第483-488页。[18]其二，人民法院审理行政案件，认为规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出裁决（改解释或者裁决为裁决，删去解释）。其三，调解有利于化解矛盾，促进双方当事人之间事后的相互谅解和团结。这次全国人大常委会审议的《修正案》，在探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度方面做了一定的尝试，规定高级人民法院可以确定若干基层人民法院管辖第一审行政案件。

引发这些争议的行为均不是具体行政行为，但也不是平等主体之间的民事行为。其四，救济途径更为多样化，如赔偿、补偿、责令行政主体履行职责、为相对人作出一定行为或禁止其作出一定行为，等等。

但到目前，我国这种行政诉讼体制模式已经运作20多年了，实际效果却并不尽如人意。[25]参见现行刑诉法第65条。

但是，行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。[20] 这三项修改形式上加大了法院对规章以外的其他规范性文件的司法监督，但并没有从实质上解决现行行诉法和司法解释关于法规、规章和其他规范性文件地位规定的矛盾问题。

第三，基层法院行政案件太少（每个基层法院每年受案约30件，平均每月不到3件），既不利于节约司法资源，也不利于审判人员积累行政审判经验。（四）国家机关对公职人员实施开除公职或辞退处分而引发的行政争议。其次，行政相对人认为规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以请求法院对之一并进行审查，这是否意味着起诉人认为规章不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，就不能请求法院对之一并进行审查？法院如果不对起诉人认为违法的规章进行审查，如何决定相应规章是否参照？法院如果只能对规章以外的规范性文件进行审查而不能对规章进行审查，行诉法规定的参照规章与依据法规又有何区别呢？ 再次，人民法院审理行政案件，认为规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出裁决，这是否意味着，法院对规章的合法性没有任何判断权：即使法院认为两个不一致的规章的其中一个明显违法，也必须中止诉讼，等待国务院作出裁决后才能恢复对案件的审理和判决？这样，行政诉讼的效率如何保障？ 此外，人民法院在审理行政案件中，发现规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理，这是否意味着人民法院在审理行政案件中，发现法规、规章不合法的，就可以作为认定具体行政行为合法的依据，不需要转送有权机关依法处理？如果不是，那人民法院在审理行政案件中，发现法规、规章不合法的，怎么办？ 为了解决上述矛盾和问题，笔者建议这次《行政诉讼法》的修改，对法规、规章和其他规范性文件在行政诉讼中的地位做出如下规定，重构行政诉讼法律适用机制： 第一，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼时，如认为具体行政行为所依据的法规、规章和其他规范性文件违法，可以请求人民法院对法规、规章和其他规范性文件的合法性进行审查。第二，整个系统仍在人民法院体系内，性质上属于专门人民法院，故无须修改现行宪法和组织法。

但这种善意和良性有违法治原则，至少有违形式法治的原则，笔者当时提出，为了保障行政审判中形式法治和实质法治的统一以及社会效果和法律效果的统一，应该坚决修改行诉法第50条，变人民法院审理行政案件，不适用调解为人民法院审理行政案件，可适用调解，可调解的行政案件的范围和调解程序由最高人民法院以司法解释的方式确定。这里我们且不讨论最高人民法院这一授权是否合法、合理，假定这一授权是合法、合理的，那行诉法中关于规章之间不一致由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决的规定就没有必要，且二者矛盾、冲突。

初、中级行政法院的法官由省、自治区、直辖市的人大常委会任命。与此同时，这次行诉法修改还应根据中共十八届三中全会的决定，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以保证法院不因人、财、物受制于地方当局而难于依法独立行使审判权。

法官今天忙着劝说行政机关给行政相对人让步，说不让步会如何如何影响社会稳定。第二，最高人民法院早在1999年就通过《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

[27]《修正案》对非诉执行的规定完全沿用了现行行诉法的条款，未改一字，也未加或未减一字。三是要合法，法官不能超越法律法规的明确规定进行调解或协调，法律法规对相应事项没有作出明确规定的，调解或协调不能违反法律法规的基本原则和精神。所谓对规范性文件（包括规章和其他规范性文件）有限直接诉，即指在一般情形下，行政相对人对规范性文件只能一并诉（或称附带诉），但如果相应规范性文件不经具体行政行为即可造成对相对人合法权益的损害，相对人则可直接对该规范性文件提起诉讼。[17]此项为最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第62条第2款所规定。

  姜明安，北京大学法学院教授。而在特定情况下和特定法律关系中，法律还会赋予三六九等的规范性文件以各种不同的法律地位。

[18]参见《修正案》第14条。[13]参见姜明安：《行政诉讼法修改中的六大难题》，载《法制日报》2011年11月30日第7版。

笔者认为，调解或协调应当有条件适用于，并且也只能有条件适用于有行政裁量空间的行政案件（如行政给付案件、行政征收案件、行政处罚案件、行政强制措施和行政执行案件等），所谓有条件适用的条件有三：一是法律法规必须赋予了行政机关处理相应事项一定的裁量空间，羁束行政行为的案件不适用调解或协调。这主要表现在三个方面：其一，将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或社会保险待遇的具体行政行为明确纳入了受案范围。